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事業單位職員制改革:進程、問題與對策

事業單位職員制改革:進程、問題與對策

2014-03-23 14:32 來源:《國家行政學院學報》  
  作者:劉昕,王俊杰

  近些年來,隨著我國經濟高速增長和社會快速發展,人們對于公共服務的要求越來越高,作為我國公共服務最主要的提供者,事業單位面臨著重大變革。如何盡快建立符合事業單位特點的人事管理制度,從而提高事業單位的內部管理水平,便成為一個亟待解決的問題。近些年來,在逐步開始實施事業單位分類改革的大背景下,事業單位內部的人事制度改革日益深化,事業單位職員制成為其中的一個重要改革思路。

  一、我國事業單位職員制改革的基本脈絡

  在傳統上,我國事業單位工作人員通常被劃分為專業技術人員、管理人員和工人三大類。近些年提出的事業單位職員制是針對事業單位中的管理人員提出的一種新型人力資源管理思路。總的來說,我國推進事業單位職員制的主要目的在于加速事業單位的去行政化,實現事業單位人員管理從身份管理到崗位管理的轉變,為事業單位管理人員建立了一個獨立且更順暢的職業發展通道,同時在一定程度上破解事業單位管理人員的薪酬待遇與職務掛鉤過于緊密的困境。

  總的來說,我國的事業單位職員制從提出到試點,主要經歷了以下三個發展階段:

  第一個階段是萌芽階段(1992-1999年)。1992年召開的黨的十四大提出應按照機關、企業和事業單位的不同特點,逐步建立健全分類管理的人事制度。1993年,國務院在《關于機關和事業單位工作人員工資制度改革問題的通知》中提出,應根據事業單位管理人員的自身特點,建立職員職務序列,并在此基礎上實行職員職務等級工資制。這是中央政府文件中第一次提出事業單位中的職員概念。1995年頒布的《事業單位工作人員考核暫行規定》要求,事業單位按照德、能、勤、績四個方面的內容對職員、專業技術人員和工人進行考核,這是在政府正式文件中第一次直接將事業單位管理人員稱為職員。不過,這一階段僅僅是提出了事業單位職員的概念,并未形成事業單位職員制這樣一套正式的制度安排。

  第二個階段是初步探索階段(2000-2009)。2000年頒布的《關于加快推進事業單位人事制度改革的意見》在提出要逐步取消事業單位行政級別,不再按行政級別確定事業單位人員待遇的基礎好,第一次正式提出了事業單位職員制的概念,即“對于管理崗位,要建立體現管理人員的管理水平、業務能力、工作業績、資格經歷、崗位需要的等級序列,推行職員制度”。2002年頒布的《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》指出,應實現事業單位人事管理由身份管理向崗位管理轉變,由行政任用關系向平等協商的聘用關系轉變,以建立一套符合社會主義市場經濟體制要求的事業單位人事管理制度。2006年頒布的《事業單位崗位設置管理試行辦法》明確提出事業單位管理崗位一共劃分為10個通用等級,即一級至十級職員崗位。在這一階段,事業單位職員制的試點開始出現。教育部于1999年出臺了高等學校職員制度的試行辦法,并且從2000年開始在武漢大學等五所高校組織開展了試點。重慶市同年也制訂了事業單位職員管理辦法,隨后出臺了實施意見,2005年宣布在全市事業單位中全面推行。[1]深圳市為轉換事業單位的用人機制也于2004年出臺了事業單位職員管理辦法,并于2005年開始實施。同年,江蘇省也開始進行事業單位職員制改革的試點工作。在這一階段,盡管事業單位職員制作為一種制度已經逐漸浮出水面,但各方對事業單位職員制的內涵及其制度框架并未形成共識,仍然存在諸多模糊認識,甚至對“職員”的概念都存在不同認識。

  第三個階段是繼續探索階段(2010年至今)。2010年公布的《國家中長期人才發展規劃綱要(2010-2020年)》指出,要分類推進事業單位人事制度改革,取消事業單位實際存在的行政級別和行政化管理模式,并且明確指出要“對事業單位管理人員要全面推行職員制度”。2011年,我國頒布了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》及其九個配套文件,成為全面推行事業單位改革的重要指南。然而,在兩份文件中,政府都并未對事業單位職員制度做任何具體解釋,在事業單位分類改革的指導意見中甚至根本未提職員制問題。而國家人力資源部仍然明確表示要繼續進行職員制的試點。在地方上,江西、四川等地于2012年陸續開展了事業單位職員制的試點工作。

  綜上所述,一方面,作為一種專門針對事業單位管理人員而設計的制度,職員制度的大體內容已經比較明確,其中包括職員職級設計、崗位設置、聘任、待遇等內容。[2]另一方面,關于事業單位職員制的整體設計思路及其具體管理問題,國家并未出臺明確的制度和政策,職員制仍然處于探索過程之中。

二、當前事業單位職員制試點中存在的主要問題 

  盡管事業單位職員制具有重要的現實意義并且試點工作也取得了一定成效,但職員制的推行在現實中依然存在一些比較明顯的問題,這主要表現在以下幾個方面:

  第一,對薪酬的關注多于對職員制改革整體性的關注。事業單位職員制的重點在于事業單位的去行政化以及事業單位管理人員的管理科學化和規范化,因而是一項整體性甚至根本性的改革,但目前的絕大部分事業單位職員制試點的主要動機卻是為本單位管理人員拓寬薪酬增長空間,破解管理人員不晉升職務就無法實現薪酬增長的困境,緩解在管理人員職務晉升方面面臨的壓力,一定程度上緩解事業單位管理人員的不滿。在事業單位中之所以存在通過職員制為管理人員增加工資的強烈動機,還有另外一個原因,這就是很多事業單位管理人員對于與本單位專業技術人員之間的薪酬差距感到不滿,他們認為自己的工作時間要求較為嚴格,自由度比專業技術人員低很多,但薪酬水平卻比專業技術人員低一截,此外,近些年來,專業技術人員通過承擔各類科研項目、出版著作、外出講課等方式獲得的工資外收入逐漸增多,而管理人員卻鮮有獲得工資外其他收入的機會。盡管事業單位管理人員的這種看法并非完全正確,但事業單位領導者卻不得不考慮他們的這種比較心態,因為事業單位的很多日常管理性工作和正常運行畢竟需要這些管理人員來承擔。

  第二,崗位管理工作和績效考核工作不扎實。如前所述,事業單位職員制的意義絕不是為了單純漲工資,而且,即使職員制在一定程度上有助于解決事業單位管理人員的工資增長問題,也必須建立在科學、規范的崗位管理和行之有效的績效考核制度基礎之上。健全的崗位設置和管理制度是事業單位職員制推行的一個重要基礎和必不可少的組成部分,但在我國的相當多事業單位中,崗位管理工作做得并不規范,一些單位甚至沒有進行過規范、細致的崗位分析,也沒有通過規范的崗位說明書明確各崗位的具體工作職責以及相應的任職資格條件。很多事業單位管理人員所關注和重視的依然是行政級別和職務,對崗位的概念非常模糊,很多人甚至將崗位與職務混為一談。很多事業單位的職員制實際上并非建立在真正的崗位價值基礎之上,在將管理人員納入這些所謂的“崗位”等級之中時,重點考慮的仍然是工作年限、職務高低等人的因素,而并非這些人實際承擔的崗位職責和工作難度。比如,不少高校目前實行的“三等十級”職員制都只是籠統地規定了1-5級為高級職員崗位,6-8級為中級職員崗位,9-10級為初級職員崗位,但對這三類職員崗位卻只有寬泛界定的上崗條件和需要承擔的大體職責,并沒有將所有的管理崗位梳理出來,更不是基于崗位評價工具確定管理崗位的價值。可以說,大部分職員制工資體系只是原來的職務工資體系的一種翻版而已。

  在崗位觀念不強,崗位管理體系不健全的情況下,事業單位管理人員的績效考核也就很難做到位。事業單位管理人員從事的工作既有管理的性質,也有服務的性質,絕大多數工作都很難加以量化考核,因此,唯有通過對崗位職責的深入分析以及制訂明確的工作標準,才能做到真正結合本職工作要求對管理人員實施客觀、科學的績效考核。反過來,也只有真正通過績效考核來引導管理人員形成崗位意識和績效意識,切實關注自己的本職工作和對單位的貢獻,才能達到職員制所要實現的那種以崗位為中心,而不是以身份為中心實施管理的狀態。但目前,盡管絕大多數事業單位都制訂了對專業技術人員的相對量化且基本行之有效的考核制度,但對管理人員的考核卻基本上流于形式,甚至根本就沒有。很多人包括事業單位領導者的思想觀念都并未扭轉過來,崗位管理和績效考核的基礎工作依然薄弱,這顯然是與職員制改革的初衷不相吻合。

  第三,管理人員職業化和專業化程度不高。事業單位職員制改革的一個重要目的是去行政化,但去行政化之后事業單位仍然面臨另外一個重要的挑戰,這就是如何盡快建立起一支職業化的管理人員隊伍。管理職能對于任何一個組織的獨立運行都非常重要,隨著事業單位自主權的落實,必然需要加強內部管理以及強化運營能力,而這必然會對事業單位管理人員的工作倫理和價值觀以及工作能力等提出更高的要求,要求事業單位建立一支職業化、專業化的管理人員隊伍。而在目前情況下,無論是事業單位中的專業技術人員還是管理人員,都把事業單位中的管理崗位視為一般性事務或服務崗位,很少認識到管理工作本身的職業化和專業化要求,對管理崗位的定位不高。比如,高校中的很多管理人員并不具備現代管理崗位要求的知識結構[3],管理人員的隊伍構成比較復雜,并且很少受過管理方面的專業訓練。[4]

  事業單位管理人員的職業化和專業化程度不高的問題還反映在事業單位中的“雙肩挑”問題。“雙肩挑”是指事業單位中的一部分人同時承擔專業技術工作和管理工作的現象。理論上說,一個獨立的專業技術崗位或管理崗位都要求工作者必須用全部工作時間才能履行職責,而“雙肩挑”實際上是從兩類崗位中各取一部分工作職責組合而成的一種特殊“崗位”。這種特殊崗位的形成有兩方面的客觀原因:一是部分管理崗位涉及到較強的專業技術性,因而需要任職者既懂管理,同時還懂技術;二是由于事業單位管理崗位的工資水平往往比專業技術崗位尤其是高級專業技術崗位要低,在管理崗位工資水平低的情況下很難吸引到高素質人才,只能從專業技術人員中吸引一部分人從事管理工作,因為他們可以領取與技術職稱相應的工資,但實際卻將相當一部分時間用于管理工作。這些專業技術人員由于對專業技術高度認同,同時對全職從事管理崗位的前途感到不確定,大都不愿意完全放棄本專業,于是便形成了這種兩頭兼顧的狀態。

  然而,“雙肩挑”在實際管理中卻帶來了很多問題:第一,它在一定程度上否定了管理崗位自身所要求的職業化和專業化,導致出現專業技術水平高的人就能做好管理工作,甚至只有專業技術水平高的人才能承擔重要管理崗位的誤區,不利于事業單位專職管理人員隊伍的形成和管理水平的提高。第二,由于一個人的工作時間有限,因此,大部分“雙肩挑”的人往往很難實現在專業技術工作和管理工作之間的較好平衡,一定會在某個方面甚至兩個方面都難以圓滿完成工作。第三,它在一定程度上加劇了事業單位的“官本位”意識和“行政化”傾向,產生了很多內部矛盾。[5]部分事業單位專業技術人員尋求擔任管理職務的現象在一定程度上與中國傳統的“學而優則仕”思想和“官本位”思想一脈相承,它一方面會對事業單位專業技術人員的價值取向產生不正確的引導,導致一部分人不安于專業技術性工作;另一方面又會導致出現一些變相的“腐敗”,即一部分人通過追求行政權力來獲取職稱、成果評獎等專業技術方面的好處,或利用行政權力鞏固自己的專業技術地位。正因為如此,2006年頒布的《事業單位崗位設置管理試行辦法》明確規定:“事業單位人員原則上不得同時在兩類崗位上任職,因行業特點確需兼任的,須按人事管理權限審批。”然而在現實中,這一政策規定幾乎沒有什么約束力,“雙肩挑”的情況在很多事業單位依然突出。

 

三、推進事業單位職員制改革的政策建議

  事業單位職員制是在社會主義市場經濟體制確立以來,隨著事業單位改革推出的一項新型的制度設計。盡管總體方向已定,改革也已經開始啟動,但是職員制的推行仍然在實施細節上并未明朗,同時也存在很多現實性的障礙。在這種情況下,筆者認為,事業單位職員制改革在今后一段時間中需要重點做好以下幾個方面的工作。

  1.明確事業單位管理人員的定位,以逐步打造一支職業化、專業化的事業單位管理人員隊伍。

  實施事業單位職員制的一個重要前提是明確管理人員在事業單位中的定位及其需要達到的要求,但長期以來,我國并沒有隨著社會主義市場經濟的發展及時明確這一問題,這導致事業單位盡管對專業技術人員的管理相對科學、規范,但對管理人員的管理卻缺乏明確的方向。筆者認為,在事業單位管理人員的定位方面,需要在以下兩個方面達成共識:

  第一,事業單位的管理人員和專業技術人員處于不同的勞動力市場,不宜在兩者之間做簡單的比較,更不能進行盲目攀比。即使是在同一家事業單位中工作的管理人員和專業技術人員,不僅工作性質不同,對任職者的要求明顯不同,而且在對組織做出貢獻的方式以及績效產生的方式方面也存在顯著差異。事業單位專業技術人員尤其是高級專業技術人員不僅需要具備較高水平的任職資格條件,而且需要具有較高的創造性,成果產出的壓力也更大,績效考核要求更為嚴格,工作時間表面靈活卻用于工作的時間卻更長。而管理人員盡管也需要承擔一些需要較高水平的知識和經驗的高難度管理工作,但大部分管理類工作都屬于程序性和日常的事務性工作,對任職者的挑戰性不是很大,績效考核要求相對比較軟性。因此,必須明確兩類人員所在的勞動力市場之間的差別,防止管理人員與專業技術人員進行盲目攀比。

  第二,管理人員和專業技術人員對事業單位的貢獻方式不同,但同樣都需要走專業化和職業化的發展道路。事業單位專業技術人員是直接參與公共服務提供的人,他們毫無疑問是事業單位中最為重要的核心力量,而管理人員的主要任務則在于承擔組織管理和服務等方面的功能,確保公共服務的提供能夠順利、有效地完成。也就是說,事業單位需要一支對自身的使命、角色和職責清晰,而且也愿意投身于事業單位發展的管理人才隊伍。我國事業單位的性質決定了其面臨的風險和管理難度要低于需要在市場上參與競爭的企業,盡管事業單位也需要一些高水平的專業化管理人才,但更多地還是需要那些認同特定的管理倫理和管理職業,具有與事業單位性質相吻合的價值觀,同時愿意勤勤懇懇地在事業單位做好管理和服務工作的人。總之,我們應當通過提倡新的觀念以及在制度和政策設計方面的努力鼓勵事業單位管理人員走職業化的發展道路,努力成為適合事業單位需要的管理人才,為事業單位的績效提升做出自己的貢獻。

  2.立足中國國情,夯實基礎,分步實施,積極穩妥地推進事業單位的職員制改革。

  從理想角度來說,事業單位職員制應當是在事業單位基本實現去行政化的前提下,建立起一整套以崗位管理和人員聘任制為核心的科學、規范的人力資源管理體系,這套管理體系應當充分考慮事業單位管理人員的工作特點和職業發展需求,有利于實現事業單位管理人員的職業化,有利于確保事業單位管理的穩定性和有效性。但從現實情況來看,我國的事業單位改革不可能一蹴而就,人的觀念和文化的改變也需要一定的時間,去行政化不會是一朝一夕的事情,因此,我們必須立足實際,采取分步實施的戰略,逐漸夯實事業單位職員制的各項基礎,而不能指望改革一步到位。

  在目前情況下,我們可以重點做好以下三個方面的基礎性工作:

  第一,強化崗位意識,完善崗位管理體系。如前所述,盡管崗位管理是事業單位職員制的重要基礎,但我國大部分事業單位的崗位管理基礎卻比較薄弱,相當一部分事業單位還沒有完成崗位分析和崗位說明書的編寫工作。盡管我們還不可能做到完全基于崗位分析和評價來確定不同管理崗位的重要性等級,更不可能完全根據崗位價值確定事業單位管理人員的薪酬等級,但崗位意識和崗位概念卻需要盡快強化,崗位管理的相關基礎性工作也必須開始著手進行,特別是要促使事業單位管理人員真正重視開始崗位,理解自己所從事的具體工作和他人的工作之間的關系,理解自己的崗位對事業單位的貢獻。

  第二,逐步建立起基于崗位職責和組織目標的績效管理體系。事業單位職員制的一個重要目的就是引導事業單位管理人員從關注行政級別,轉向關注自身的管理職責和服務功能。而要實現這種轉變,除了要通過崗位分析和崗位描述明確崗位的職責范圍和關鍵工作任務之外,還需要逐漸明確在每一項職責中需要達到的靜態或動態績效標準,這就需要在事業單位管理人員中逐漸推行科學、有效的績效管理體系。也就說,根據各事業單位的發展戰略、工作目標以及管理崗位承擔的具體職責,明確各管理崗位在一定時期內的日常工作和重點工作,確定各項工作需要達到的績效標準,并在此基礎上做好事業單位管理人員的績效考核和改進工作。在這方面,國內外企業以及國外高校等非營利機構對管理人員和行政人員實施績效管理的一些經驗是可供借鑒的。

  第三,盡快制訂過渡期的事業單位管理人員薪酬體系。事業單位當前的管理人員薪酬體系基本上是一種基于行政級別的薪酬體系,這種體系設計與事業單位管理人員的職業化要求是不相吻合的,也不利于事業單位的去行政化。在目前無法一步過渡到基于崗位價值的薪酬體系之前,應當對現有的事業單位管理人員的薪酬體系進行適度調整,打破嚴格基于行政級別的薪酬水平確定機制,使他們的薪酬更多地與所從事的具體工作、任職年限、能力等聯系起來,能夠為致力于在事業崗位管理崗位上長期工作的管理人員提供薪酬上升的通道。此外,還可以適當參考外部勞動力市場上的類似崗位任職者的薪酬水平,嘗試建立事業單位管理人員薪酬水平的市場化決定機制,適當提高管理人員的薪酬待遇,最終逐漸建立起與事業單位管理人員的工作性質、職業發展路徑以及組織文化相適應的新型薪酬體系。

  最后,需要指出的是事業單位職員制改革并非僅僅是事業單位內部的問題,它的推行還需要得到很多外部條件的支持,其中最主要的就是在優化事業單位治理結構的基礎上減少政府干預。

  [參考文獻]

  [1]商宇.全市事業單位打破干部職務終身制,推行職員制[N].重慶日報.2005年4月8日.

  [2]盛連喜.深化職員制改革為高校管理人員設計好“跑道”[J].中國高等教育,2005(19):22-24.

  [3]郭劍波,董俊梅.當前高校管理干部隊伍存在的問題及其對策[J].高教論壇,2005,(02):109-111.

  [4]肖紅.建立高校職員制度初探[J].人才開發,2004(8):30-31.

  [5]徐元俊.“職員制”視閾下高校“雙肩挑”模式改革探究——以高職院校為視角[J].理論導刊,2011(10):38-40.

 

 
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